Sudska kontrola u novim demokratijama

Sudska kontrola u novim demokratijama: ustavni sudovi u azijskim slučajevima
Autor	Tom Ginsburg
Originalni naziv	Judicial Review in New Democracies: Constitutional Courts in Asian Cases
Datum izdanja	2003.

1. Zašto sudska kontrola?

• "Tvrdim da je odgovor na pitanje zašto bi samo-zainteresovani političari osmislili sistem sudske kontrole zavisi od potencijalnih pozicija moći ustavnih dizajnera u postustavnom uređenju. Pretpostavimo da su stvaraoci ustava i sami političari, koji su zainteresovani za vladavinu nakon usvajanja novog ustava. Slijedi da će htjeti osmisliti institucije koje će maksimizirati njihovu mogućnost da vladaju pod novim ustavnim poretkom. Ključni faktor iz perspektive ustavotvoraca jeste nesigurnost buduće političke konfiguracije u vrijeme nacrta ustava."

• "[I]zričito ustavno ovlaštenje i pristup sudskoj kontroli će biti veći gdje su političke snage razuđene, nego gdje postoji jedna dominantna stranka u vrijeme stvaranja ustava [...] Ovo zovem osiguravajućim modelom sudske kontrole. Nudeći alternativni forum za osporavanje vladinih djelovanja, sudska kontrola nudi oblik osiguranja potencijalnim izbornim gubitnicima tokom ustavnih pregovora. Kao što postojanje osiguravajućih tržišta umanjuje rizike ugovaranja, i stoga dopušta zaključivanje ugovora koji bi inače bili previše rizični, tako i mogućnost sudske kontrole smanjuje rizike ustavotvorstva za one stvaraoce koji vjeruju ta možda neće osvojiti vlast. Sudska kontrola stoga pomaže zaključivanje ustavnih pregovora koji bi inače propali."

• "Ukoliko su ostale stvari jednake, nesigurnost povećava zahtjeve za političko osiguranje koje sudska kontrola nudi. Pod uslovima velike nesigurnosti, može biti naročito korisno za političare da usvoje sistem sudske kontrole koji učvršćuje ustavni dogovor i štiti ga od mogućnosti preinačenja nakon budućih izbornih promjena. Budući da racionalni političari vjeruju da možda neće ostati na vlasti pod uslovima ustava, oni biraju da uspostave nezavisne sudove da zaštite njihove pregovore od poništavanja. Sudska kontrola u takvim okolnostima nudi osiguranje za prošlost protiv budućnosti. Ukratko, postojanje izbora - sine qua non demokratije - povećava nesigurnost i stoga zahtjev za sudskom kontrolom. Proširenje sudskih ovlaštenja diljem svijeta oslikava demokratizaciju i nije antidemokratsko kao što sugerišu neki analitičari. Sudska kontrola možda jeste protiv-večinska, ali nije protiv-demokratska."

• "Sudska kontrola, kao osiguranje, jeste sredstvo za umanjenje rizika. Ni jedno sredstvo za umanjenje rizika nije potpuno sigurno: osiguravatelji mogu bankrotirati, isto kao što sudovi mogu biti neučinkoviti. Ali ako očekivane dobiti od relativno jeftinog osiguravajućeg ugovora prevažu nad potencijalnim katastrofalnim rizikom neuspješne ustavne šeme, sudska kontrola se treba usvojiti [...] Ustavotvorci će izabrati sudsku kontrolu ako i samo ako očekivane koristi od izbornog gubitka (vjerovatnost izbornog gubitka puta srednji očekivani troškovi) prevazilaze neto činilačke triškove sudske kontrole."

• "Ova hipoteza sugeriše nužnu posljedicu, da određeni dizajn institucija sudske kontrole oslikava lokalne političke relanosti. Naročito, predviđamo da tamo gdje dominantne stranke kontrolišu proces ustavotvorstva, trebamo očekivati slabu, teško dostupnu formu sudske kontrole. Gdje su ustavi osmišljeni u uslovima političke mrtve tačke ili razuđenih partija, trebamo očekivati snažnu, dostupnu sudsku kontrolu."

3. Građenje sudske moći

• "Moje je gledište da funkcija sudske kontrole u demokratiji ima malo toga sa neutralnom primjenom već postojećih pravila: radije, sudska kontrola je korisna u razvijanju samog demokratskog ustava. Ustavi po ovom gledištu su živući, rastući dokumenti; oni ne postoje u nekom "čistom" polju, spremni za tumačenje od sudskih eksperata. Sudska kontrola je važna po ovom gledištu jer nam omogućava da vidimo upravo koje su granice ustavnog sistema. Sudska kontrola poziva na proces dijaloga koji će razjasniti granice političke aktivnosti. Sam ovaj dijalog doprinosi i učvršćuje demokratsku samo-artikulaciju. Ustav se otkriva, ne kroz izričaje posebne klase mudrih ljudi, već kroz stalne interakcije među granama vlasti. Sistemi učinkovite sudske kontrole, iako nisu striktno nužni za ustavne sisteme, korisni su za otkrivanje tačnih granica normativnog okvira u razvoju koji "konstituiše" zajednicu i struktuira političko djelovanje. Sudska kontrola igra važnu ulogu u ustavnoj artikulaciji enuncirajući i rafinirajući šta ustav znači. Stalni proces tumačenja znači da se ustav stalno razvija i suptilno prilagođava novim društvenim uslovima. Konstitucionalizam se produbljuje. Sud igra ulogu u pomaganju u rastu ustava, kako u smislu stvaranja sve više prava, kao i u osiguranju zdravog osnova međusobne razmjene između ustava i njegove političke okoline."

• "Ako su sudovi strateški igrači [...] šta su izvori ograničenja? Stranka koja nije sretna sa sudskom odlukom ima, ugrubo, četiri opcije. Može se povinovati odluci i prihvatiti presudu [...] Alternativno, može zanemariti odluku suda i nadati se da će bilo kakva ovlaštenja koja sud ili druge institucije imaju za izvršenje odluke biti neučinkovita. Treće, može pokušati preokrenuti tumačenje suda, kroz izmjenu ustava, ili ako su takve procedure dostupne, formalno odbiti da prihvati odluku. Konačna i najekstramnija opcija jeste za stranku da napadne sud kao instituciju, pokušavajući da joj smanji nadležnosti ili učinkovitu moć u budućim slučajevima."

• "Jasno je da će količina prostora [djelovanja] koja je dostupna sudu biti određena u velikom dijelu od dostupnosti mehanizama nepridržavanja drugih političkih institucija."

• "[S]udovi vrše međuzavisnu pravotvornu ovlast. Sudska kontrola ne postoji u političkom vakuumu, već radije sudovi su ograničeni pozicijama drugih političkih aktera. U novim demokratijama, jedna od ključnih varijabli za učinak sudske kontole jeste konfiguracija moći političkih snaga. Uz to da su druge stvari jednake, snažna vojska ili dominantna stranka će ometati sudska ovlaštenja. U drugu ruku, podijeljena vlast, ili jednako uravnotežene političke snage, proširit će prostor za sudsko tumačenje i pomoći će da ga se učini prirodnim arbitrom za rješavanje političkih sudkoba koji nastanu. Politička razuđenost, kako u strukturi ustavnog poretka ili u stranačkom sistemu, dopušta sudovima slobodu da prošire sudska ovlaštenja, izgrade legitimnost tokom vremena, i prodube ustavni poredak."

4. Sudovi u novim demokratijama

• "Moj argument je, ako su druge stvari nepromjenjene, osiguravajuća teorija dizajna i teorija razuđenosti sudske moći će objasniti ponašanje sudova i političara."

• "Oprez i briga, čini se, ključni su za ustanovljavanje sudske moći dok prijetnja izlaska od političkih snaga nije umanjena."

• "Važno je upamtiti u ovim raspravama sudske strategije da će institucionalna slabost sudova vjerovatno ih učiniti općenito opreznim. Rizik potencijalnog kontra napada, i ranjivost sudova, zahtijeva veliki naglasak na delikatnoj normativnoj ravnoteži koja održava sudsku moć. Ovdje ironija nije mala. Ustavni sudovi su institucionalno oprezni; ipak korz oprezno odlučivanje oni učvršćuju ustavni sistem korz poticanje činilaca da ostanu u ustavnom poretku i pokoravaju se naizgled nepovoljnim odlukama. Sudska moć širi se kroz prividno povinovanje i male inkrementalne odluke, vršeći funkciju osiguranja za koju su osmišljeni. Kada sudovi postanu odvažni, mogu generisati zazor koji istinski umanjuje njihovu slobodu djelovanja."

Zaključak

• "Stara poslovica kaže da kad se slonovi bore, trava biva ugažena. Tako je i sa političkim borbama i demokratijom. Kada političke borbe postanu previše ozbiljne, demokratija biva pogažena od neobuzdanih političkih institucija. Transformišući političke sukobe u ustavne dijaloge, sudovi mogu umanjiti prijetnju demokratiji i dopustiti im da rastu. Da bi igrali ovu važnu ulogu doprinošenja ustavnoj stabilnosti i raspravi, sudovi moraju razviti njihovu sopstvenu moć tokom vremena. Ustavni sudovi igraju igre moći u pravnim arenama. Sudovi su ovlašteni od ustavotvoraca i dati su im alati da štite ustavni dogovor. Ali kasniji izbori koje sudovi čine kada igraju svoje igre mogu dopuniti ili isprazniti njihove arsenale. Sudovi mogu izazivati druge ili mogu tražiti političke saveznike. Oni mogu oprezno akumulirati političke dobitke na inkrementalni način ili odvažno se boriti za velike dijelove teritorije. Oni mogu izabirati svoje borbe pažljivo, ograničavajući borbe na one koje mogu dobiti i stoga čineći buduće prijetnje kredibilnim; ili mogu teško pogriješiti i izazvati destruktivne kontra napade."

• "[P]olitička razuđenost je bitna. Manje je vjerovatno da će dominantne stranke osmisliti otvoreni i moćni sistem sudske kontrole i manje je vjerovatno da će tolerisati moćne sudove u vršenju nezavisnih ovlaštenja kada ustav stupi na snagu. Nasuprot tome, vjerovatnije je da će ustavni dizajn u situaciji političke mrtve tačke proizvesti snažni, dostupni sistem sudske kontole, kako političari budu tražili političko osiguranje. Politička razuđenost stvara više sporova za sudove da ih rješavaju i ometa vlasti od preobrtanja ili kontra napada na sudove. U suštini, politička razuđenost je dobra za sudsku vlast. Nudeći alternativne centre moći, demokratija stvara podsticaje za sporove da se donesu pred sudove. Također smanjuje ograničenja na politički diskurs i dopušta onima van vlasti da osporavaju vladino djelovanje. Neizbježni pratitelj demokratizacije, onda, jeste određeni stepen "sudokratizacije" politike. Ali opseg te sudokratizacije biti će određen pojedinačnim konfiguracijama političkih snaga i prijemčivosti sudova na prihvatanje kontroverznih sporova. Vršenje sudske vlasti u bilo kojem trenutku barem je dijelom određeno na endogeni način, ali vremenom trebamo očekivati neke primjere sudova u osporavanju političkog autoriteta kada ne postoje politička ograničenja koja ih u tome spriječavaju. Sudska kontrola, onda, jeste velikim dijelom proizvod demokratizacije. Bez demokratije, sudska kontrola ima malo smisla iz tačke gledišta političkih vlasti. Dok većina pravnih pisaca naglašava protiv-većinsku prirodu sudske kontrole zakonodavstva, ova studija je pokazala da sudska kontrola i demokratija mogu i zaista se razvijaju zajedno. Sudska vlast je kako izraz političke razuđenosti, ali i snaga za spriječavanje ekscesivne centralizacije moći [...] Sudska kontrola može produbiti ustavni poredak i doprinijeti konsolidaciji demokratskog sistema. Nudeći nestranački forum koji izdaje autoritativne izričaje izvedene iz temeljnog teksta, sudska kontrola ohrabruje gubitnike u zakonodavnom procesu da donesu svoje sporove pred sud, povećavajući vjerovatnost da će ostati lojalni ustavnom poretku. Sudska kontrola nudi alternativni kanal za one van vlasti, ne bitno da li su demokrate u usponu ili nekadašnje autokrate."